Resumos

1. Introdução

No último século, os ganhos acelerados de produtividade não foram suficientes para promover segurança alimentar e nutricional (SAN)¹ em todas as regiões do mundo para todos os grupos sociais. A estimativa é de que 2,8 bilhões (35,4%) de pessoas no mundo não puderam acessar uma alimentação saudável em função do custo, das quais 182,9 milhões são da América Latina e Caribe (Food and Agriculture Organization, 2024, p. 29). Além da insuficiente contribuição alimentar e nutricional, o atual modelo agrícola e seu respectivo sistema alimentar, associados à degradação ambiental e à escassez dos recursos naturais, agravaram os efeitos das mudanças climáticas sobre a disponibilidade de alimentos, especialmente alimentos saudáveis, em quantidade, qualidade e diversidade adequada a preços acessíveis à população socioeconomicamente vulnerável (Morgan & Sonnino, 2010).

Tais problemas complexos e sistêmicos têm sido enfrentados a partir de políticas públicas que buscam construir sistemas alimentares saudáveis, inclusivos e sustentáveis, como as compras públicas de alimentos. A construção destes sistemas tem sido apontada como um novo paradigma para fazer frente às crises alimentar, econômica e ambiental que se agravam em função das crises ambiental e socioeconômica. Faz parte da multidimensionalidade desse paradigma reconhecer o alimento a partir do seu caráter material e cultural, sendo, ao mesmo tempo, fonte de renda, saúde, expressão cultural, da tradição e das preferências pessoais de cada indivíduo. O uso eficiente dos recursos naturais e a preservação da biodiversidade junto à garantia de condições econômicas e sociais de produção à população rural são condições necessárias para uma oferta abundante e diversa de alimentos capaz de promover SAN e padrões alimentares para a população (Feenstra, 2002, p. 100; Marsden & Morley, 2014).

As políticas de compras de alimentos são reconhecidas por contribuírem com a construção de tais sistemas (Morgan & Sonnino, 2010), que integram nutrição, alimentação e agricultura através do fortalecimento da produção e do processamento local de alimentos, especialmente por agricultores familiares (Bocchi et al., 2019, p. 2), inclusão de pequenas e médias empresas de alimentos, mulheres, jovens e/ou outros grupos vulneráveis e o fomento de dietas saudáveis e sustentáveis (Swensson & Tartanac, 2020). O estímulo à produção atua aumentando a produtividade e a renda dos agricultores nas áreas rurais, melhorando o acesso aos mercados e aos fluxos de mercadorias, serviços e informações (Food and Agriculture Organization, 2024).

Neste contexto, a agricultura familiar é evidenciada enquanto a “peça que faltava” para incorporar crescimento econômico, inclusão social e proteção ambiental (Food and Agriculture Organization, 2019, p. 10). O diferencial da categoria em questão reside em sua tendência de promover, simultaneamente, práticas agrícolas que conservam os recursos naturais, mantêm a biodiversidade e garantem SAN localmente. A produção diversificada e mais saudável, em comparação aos sistemas tradicionais, impulsiona a geração de empregos e renda na região, diminui a necessidade de importar alimentos ou consumir produtos ultraprocessados e possibilita o fortalecimento de sistemas alimentares mais sustentáveis e saudáveis. Sistemas alimentares saudáveis, sustentáveis e inclusivos associados à agricultura familiar são constatados em todo o mundo, e em especial na América Latina, região pioneira e protagonista da agroecologia, bem como da expansão dos mercados de produtos da agricultura orgânica e o fortalecimento das cadeias curtas de comercialização. No entanto, tais sistemas permanecem à margem do sistema alimentar dominante, circunscritos ao nível local e redes alternativas. Não está claro se sistemas alimentares saudáveis, sustentáveis e inclusivos serão capazes de ampliar seu espaço e se tornar dominantes.

O Brasil possui histórico e experiência nesse campo. O lançamento do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) em 2003 e a obrigatoriedade de destinação de parte do recurso do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) para as compras da agricultura familiar, em 2009, trouxeram uma ética ambiental e cidadã que dá espaço para o potencial de construção de alternativas sustentáveis à produção alimentar (Marques & Ponzilacqua, 2022; Sambuichi et al., 2014). Pelas suas específicas características, tais programas passaram a ser crescentemente associados à inclusão e diversificação produtiva via circuitos curtos de produção, incentivo às práticas agrícolas sustentáveis, geração de renda, desenvolvimento e dinamização da economia local, promovendo concomitantemente SAN dos beneficiários consumidores do programa e também dos agricultores fornecedores de alimentos.

O PAA dispõe de cinco modalidades, sendo a principal e também objeto deste estudo, a Compra com Doação Simultânea (CDS) que visa a aquisição de alimentos diretamente de agricultores familiares, com doação imediata às entidades socioassistenciais ou equipamentos públicos de SAN. O PNAE, por sua vez, reforça seu compromisso de uma alimentação saudável e sustentável aos alunos a partir de resoluções que restringem a presença de bebidas açucaradas, ultraprocessados e outros, ao mesmo tempo em que incentiva o consumo de frutas, legumes e verduras diariamente². Enquanto o PAA-CDS prioriza a inclusão produtiva de agricultores socioeconomicamente vulneráveis, o PNAE tem como principal propósito garantir uma alimentação que contribua com a SAN dos estudantes. É notório, portanto, que as dimensões de sustentabilidade dos sistemas alimentares sejam incorporadas e promovidas pelas compras públicas de alimentos no Brasil. Entretanto, existe um descompasso entre o potencial das compras públicas para promover mudanças no sistema alimentar e a efetiva realização desse potencial (Borsatto et al., 2020; Retiere & Darly, 2023).

A investigação sobre mecanismos capazes de transformar o potencial de contribuição das compras de agricultura familiar em realidade recebeu relativamente pouca atenção na literatura até o momento (Borsatto et al., 2020; Retiere & Darly, 2023). Este trabalho analisa a relação entre compras públicas de alimentos da agricultura familiar e a construção de sistemas alimentares saudáveis, sustentáveis e inclusivos, levando em conta as dimensões de sustentabilidade das compras públicas de alimentos da agricultura familiar que perpassam as diferentes etapas do sistema alimentar (produção, processamento, distribuição e consumo). A análise baseada em revisão de literatura tem como propósito evidenciar o caminho percorrido pelas políticas desde a proposição das diretrizes até a operacionalização, abrangendo os desafios enfrentados como subsídios à elaboração de propostas para superar tais desafios.

2. Fundamentação Teórica

As compras públicas de alimentos só ganharam escala em 2003, com o lançamento do Programa Fome Zero (PFZ) que trouxe consigo o PAA³. O PNAE, até aquele momento, participava do PFZ enquanto promotor de SAN para os estudantes, passando apenas em 2009 a contar com a obrigatoriedade de destinar ao menos 30% do recurso repassado pelo governo federal ao programa para compras de alimentos da agricultura familiar⁴. O grande salto dado pelo PAA para ampliar as compras locais foi o estabelecimento da dispensa de licitação como mecanismo de compra de alimentos diretamente da agricultura familiar, criando uma exceção à Lei nº 8.666/1993, a lei de licitações em vigor na época, substituída pela Nova Lei de Licitações (Lei 14.133/21). A dispensa de licitação permitiu o estabelecimento de critérios mais adequados às compras locais de alimentos da agricultura familiar, permitindo que grupos vulneráveis pudessem acessar um mercado antes inviável devido às barreiras jurídicas (licitações que exigem formalização empresarial e são definidas pelo menor preço). O rápido avanço do ponto de vista institucional se deu em função do “aproveitamento” de leis e projetos de leis apresentadas anteriormente junto à articulação política propícia nos anos 2000 (Grisa et al., 2018).

O impulso à compra local e de itens da agricultura familiar resultou na ampliação da oferta de uma alimentação saudável e sustentável ao PNAE (Soares et al., 2018). Do ponto de vista da agricultura familiar, sua universalidade e aporte estável de recursos, os quais são distribuídos conforme o número de alunos por município, tornam o programa um mercado relevante para os agricultores familiares (Paula et al., 2023). Foram identificados também resultados em termos de inclusão produtiva e geração de renda para os agricultores familiares e aumento do dinamismo econômico local e regional através da comercialização e incentivo à diversificação da produção local (Sambuichi et al., 2020, 2022; Perin et al., 2021).

2.1. Sistemas alimentares saudáveis, inclusivos e sustentáveis

A análise em termos de sistema, e não de redes ou cadeias, reflete o objetivo de observar uma complexidade que envolve o alimento que não é passível de ser analisada linearmente ou de forma simplificada (Blay-Palmer, 2016, p. 19; 26). A partir da perspectiva sistêmica é possível investigar como as compras públicas interagem com a alimentação saudável, sustentável e inclusiva desde a produção ao consumo, passando pelo processamento e distribuição, e de que forma ela é influenciada por dimensões que remetem ao saudável, sustentável e inclusivo. O detalhamento das categorias de análise para identificação do que se encaixa na construção de um sistema está apresentado no Quadro 1. A partir disso, é possível identificar se as compras de alimentos estão ou não sendo caracterizadas por elementos que coincidem com a construção de sistemas alimentares saudáveis, inclusivos e sustentáveis (Martinelli & Cavalli, 2019; Soares et al., 2018; Triches, 2021).

3. Metodologia

Foi realizada uma revisão integrativa da literatura relacionada ao tema. O método justifica-se na medida em que permite a combinação de estudos de diversas abordagens (experimental, não-experimental, primários, secundários) e a consequente integração de seus resultados, proporcionando uma visão aprofundada dos principais conceitos, resultados e evidências relacionados ao problema de pesquisa (Sousa et al., 2018; Santos Batista & Kumada, 2021). A revisão integrativa foi considerada a mais adequada para sintetizar os argumentos em torno do amplo tema da sustentabilidade nas políticas de compras públicas de alimentos no Brasil, sendo possível identificar lacunas e oportunidades para pesquisas futuras, sem abrir mão do rigor metodológico necessário à investigação. Para isso, a pesquisa foi realizada conforme os Itens Preferenciais para Relatórios de Revisões Sistemáticas e Meta-Análises (PRISMA)⁶ (Moher et al., 2009), no qual seleciona artigos para codificação e análise. Após a identificação inicial dos artigos, faz-se um processo de elegibilidade e de inclusão.

3.1 Seleção dos dados

Os artigos incluídos na pesquisa passaram por um processo de codificação e extração de dados relevantes para o presente trabalho. O período analisado não teve restrição de início e terminou em setembro de 2023. A triagem, leitura dos artigos e sistematização dos resultados ocorreu entre outubro de 2023 e março de 2024. Foram utilizadas as bibliotecas e banco de dados: Web of Science, Scopus, BVS, Ebsco e Scielo, para buscar periódicos em função da ampla cobertura das publicações originais e revisões sobre compras públicas de alimentos da agricultura familiar, nas suas diversas áreas de interesse (Martinelli & Cavalli, 2019; Pedraza et al., 2018; Perin et al., 2021; Silva, 2021). Após a seleção dos artigos, o texto completo de cada um foi lido para recuperar informações importantes para análise posterior a partir das categorias analíticas predefinidas. Optou-se por incluir artigos publicados em Português, Inglês e Espanhol diante da circulação de periódicos relevantes sobre o tema, nos três idiomas. A identificação e delineamentos iniciais de artigos potencialmente relevantes para o estudo basearam-se em categorias de busca, sendo as políticas de compras públicas de alimentos da agricultura familiar como “intervenção” e seus resultados seguindo uma combinação das abordagens (Methley et al., 2014) SPICE (Setting, population/ problem, intervention, comparison and evaluation) e PICO (Population, intervention, context and outcome)⁷.

A busca foi realizada a partir de intervenção e resultado. Intervenção é a política pública investigada, ou seja, as compras públicas de alimentos da agricultura familiar. O resultado inclui as investigações que focam na prática das diretrizes dessas políticas no que concerne à construção de sistemas alimentares saudáveis, sustentáveis e inclusivos. A leitura dos resumos e dos textos integrais foi realizada de forma duplo-cego e os desacordos foram resolvidos em discussão com a presença de um terceiro pesquisador.

A busca alcançou um total de 523 documentos, 181 dos quais excluídos a partir da ferramenta automática de remoção de artigos duplicados do software Cadima. Os 342 documentos restantes passaram por um processo de elegibilidade a partir da leitura dos resumos. Neste processo, 21 documentos foram identificados como repetidos, 3 excluídos por não serem artigos - uma cartilha, uma dissertação e uma tese, e 256 não abordam o tema de interesse. O passo seguinte foi uma nova triagem a partir da leitura integral dos 62 artigos pré-selecionados. Na leitura integral, 44 artigos foram incluídos em definitivo na análise - 2 foram excluídos por terem versão em dois idiomas e 16 excluídos por não abordarem o tema de interesse. Por fim, realizou-se técnicas de bola de neve para incluir artigos considerados relevantes e que os mecanismos de busca omitiram, sendo incluídos 23 artigos adicionais.

3.2 Codificação e extração de dados

Após a seleção dos artigos, o texto completo de cada um foi lido para recuperar informações importantes para análise posterior. Cada estudo foi codificado de acordo com o autor, o ano de publicação, a citação, a fonte do periódico, o país, as áreas temáticas, os métodos e as principais conclusões de acordo com as categorias analíticas da seção 4.

4. Resultados

4.1 Quem compra? A atuação do poder público

As compras de alimentos da agricultura familiar foram oportunizadas pela dispensa de licitação inaugurada pelo PAA em 2003. O PAA realiza compras exclusivamente com dispensa de licitação desde o seu lançamento (Perin et al., 2021). Já o PNAE mantém a licitação como a prática mais usual de compra de alimentos, e adotou complementarmente, a partir de 2009, a chamada pública como mecanismo de ampliação da demanda e dos mercados de produtos da agricultura familiar. Ao substituir a seleção dos agricultores familiares via menor preço (Fonseca et al., 2019)⁸ pela seleção por critérios legais de priorização, a chamada pública confere alguma margem de discricionariedade e autonomia na tomada de decisões, pois os gestores passam a ser responsáveis pela definição das características dos alimentos. A dispensa de licitação é um mecanismo essencial para permitir a inclusão de agricultores mais vulneráveis, tendo em vista o maior custo de produção e o preço dos alimentos provenientes de sistemas de produção sustentáveis (Brasil, 2014) e saudáveis (Food and Agriculture Organization, 2024). A partir deste mecanismo, foi possível colocar em prática as diretrizes de construção de sistemas alimentares saudáveis sustentáveis e inclusivos das compras públicas de alimentos da agricultura familiar (Carvalho et al., 2019; Sambuichi et al., 2014), além do fomento à produção e aos hábitos alimentares regionais e sustentáveis (Sousa et al., 2015; Triches & Schneider, 2010).

No entanto, a discricionariedade possibilitada pela dispensa de licitação não é suficiente para garantir a aquisição de alimentos saudáveis e sustentáveis. Faz-se necessária uma demanda estável a preços atrativos e com recursos em quantidade suficiente para promover estímulo suficiente aos produtores para que eles participem das políticas de compras públicas. A definição de preço em desacordo com a sazonalidade e inflexível às rápidas mudanças do mercado, em especial nos custos de produção ao longo da vigência dos contratos, pode afastar os agricultores familiares das políticas (Assis et al., 2019). A disparidade entre preços e custo de produção pode ser ainda maior para aqueles cujos sistemas de produção são sustentáveis, causando desinteresse dos agricultores em ofertar produtos sustentáveis (Silva et al., 2022; Triches et al., 2016). Isto é observado pelas entidades executoras que alegam dificuldades de adquirir alimentos regionais, orgânicos e agroecológicos por falta de oferta, de variedade e de certificação (Sousa et al., 2021).

No que se refere à instabilidade na disponibilidade de recursos para os programas, o PAA-CDS teve em média, entre 2003 a 2021, R$ 226 milhões (valores nominais) anuais, sendo que em 2021 atingiu o menor valor da série histórica desde sua criação. Apesar da redução de recursos ocorrer desde 2013, com aumento da destinação em 2020 e retomada do volume de recursos a partir de 2022 (Brasil, 2021), o programa nunca deixou de ser operacionalizado, mesmo durante o período em que recebeu nova nomenclatura entre 2021 e 2023.

O PNAE, mais abrangente em municípios atendidos e recursos disponíveis, destinou R$ 1,5 bilhão em 2019 para aquisições de produtos da agricultura familiar, ano em que o programa apresentou o maior valor da série histórica disponível (2011 a 2019) (Brasil, 2021, 2024). Em 2022, o PNAE dispunha de recurso complementar (Brasil, 2024) de R$ 3,6 bilhões do governo federal (Brasil, 2024). Desta forma, pode-se observar que enquanto o PAA-CDS teve redução de recursos disponíveis, as aquisições do PNAE avançaram em termos de volume de recursos. O PNAE possui um desafio maior do que o PAA, de compatibilizar a sustentabilidade econômica em função da particularidade do programa em seguir normativas quanto à quantidade e qualidade nutricional da alimentação escolar diante de um público de 37,2 milhões de alunos⁹. A dimensão do desafio reflete a lacuna entre norma e operacionalização, visto que 15% dos municípios brasileiros (830 municípios) nunca atingiram a destinação mínima de 30% para compra de alimentos da agricultura familiar e que, no ano de 2019, 31,5% não alcançaram o requisito¹⁰.

A soma dos recursos das compras públicas, considerando PAA-CDS e PNAE, alcançou menos de R$ 2 bilhões em compras de produtos da agricultura familiar. Tal valor é relativamente pequeno para impactar os 3,9 milhões de estabelecimentos da agricultura familiar que existem no Brasil¹¹. Supondo a distribuição de R$ 40 mil por estabelecimento/ano, valor máximo que um agricultor que vende ao PNAE pode receber por entidade executora, 50 mil agricultores seriam contemplados. Caso se considere o valor máximo por unidade familiar do PAA-CDS, de R$ 12 mil para R$ 15 mil, o número seria de cerca de 145 mil. Caso cerca de 145 mil recebam recursos e estes recursos sejam igualmente distribuídos, 3,7% dos agricultores familiares serão contemplados com cerca de R$ 1,1 mil mensais. Trata-se, assim, de alcance e valor com potencial transformador limitado.

A disponibilidade limitada de recursos é um dos elementos que faz com que a demanda por alimentos da agricultura familiar, e ainda mais de alimentos saudáveis e sustentáveis - cujo desafio de demanda é ainda maior - seja restrita, alcançando um número pequeno de agricultores e/ou destinando uma quantidade de recursos insuficiente para promover transformações efetivas no sistema alimentar (Borsatto et al., 2020; Retiere & Darly, 2023). A capacidade dos programas em promover a transformação dos sistemas alimentares passa pela ampliação de recursos e do seu alcance.

Além das restrições orçamentárias, há também o desafio da compatibilização entre o arcabouço normativo e a operacionalização dos programas localmente. No caso do PNAE há uma divisão de tarefas com a União, na qual as entidades executoras são responsáveis pela operacionalização e seriam as principais encarregadas pelo seu financiamento, enquanto é a União que define seu regime jurídico, planejamento, controle e avaliação, que inclui sanções rígidas¹² em caso do descumprimento das diretrizes. Essa separação entre normatização, execução e controle resulta em prejuízo no cumprimento das diretrizes da política e pouco estímulo à adaptação gradativa das entidades executoras às normativas vigentes (Bonduki & Palotti, 2021). Isso se aplica também para o PAA, na medida em que o GGPAA (Grupo Gestor do PAA), um órgão colegiado de caráter deliberativo formado por representantes de ministérios, é responsável por definir as medidas de operacionalização do programa, desde a metodologia para definição dos preços de referência de aquisição de alimentos às condições de doação dos alimentos e formação dos estoques públicos, sendo que os gestores locais implementam as orientações e executam o programa (Perin et al., 2021).

As entidades executoras alegam limites na operacionalização em função da ausência de recursos, de apoio técnico capacitado e infraestrutura. Os gestores do programa atestam dificuldade de entender a legislação, desconhecimento sobre a produção local (Chaves et al., 2020) e incompatibilidade entre o cumprimento das diretrizes e das normas (Triches & Grisa, 2015). Como resultado, a operacionalização é prejudicada por chamadas públicas inadequadas à normativa dos programas, que não dispõem das informações básicas ao agricultor sobre os requisitos de acesso (Triches et al., 2016), a frequência e o número de locais de entrega (Assis et al., 2019, p. 586; Baccarin et al., 2017), além de não compatibilizar a demanda na chamada pública com os produtos que os agricultores locais têm à disposição (Assis et al., 2019, p. 586) e são aptos a produzir localmente (Retiere & Darly, 2023) diante da sua realidade biocultural. A frustração ao longo do processo torna a política inacessível (Chaves et al., 2020, p. 485; Silva et al., 2022).

Adaptações das normativas às características locais têm sido feitas para aprimorar a operacionalização. O GGPAA incluiu critérios de priorização de grupos de fornecedores de acordo com nível de pobreza, insegurança alimentar, presença de indígenas e quilombolas. Por sua vez, o PNAE tem seu regime jurídico regido pelo FNDE/MEC, cujas mudanças são realizadas de forma centralizada e distante das realidades locais, e nem sempre dispõe de corpo técnico capacitado para buscar as adaptações necessárias para o aprimoramento da política. Os critérios de priorização do PNAE¹³ contemplam a inclusão produtiva, porém sem critérios de vulnerabilidade socioeconômica, de raça ou de idade. A inclusão de mulheres no PNAE ocorreu apenas em 2023¹⁴.

Os casos de sucesso no cumprimento das diretrizes advém de notáveis esforços para transpor essas barreiras, realizados mediante arranjos interinstitucionais que promovem a formação aos agricultores, assistência técnica e diálogo para adequar produção e demanda de alimentos e a adaptação das normativas ao contexto local (Triches & Grisa, 2015). A presença de nutricionistas, no caso do PNAE, se destaca pelo desenvolvimento de ações de educação alimentar e nutricional com as comunidades escolares (Chaves et al., 2020). A presença de servidores públicos com bom entendimento sobre sustentabilidade identifica-se enquanto um fator que “faz a diferença” na realização de “ações e mudanças em direção a uma alimentação mais sustentável”, o que contempla a aquisição de alimentos orgânicos e abre espaço para se discutir a necessidade de formação e sensibilização dos atores sociais para que a alimentação escolar seja um vetor de sustentabilidade. O arranjo institucional em torno dos programas é o que dá fôlego para operacionalizá-los (Silva et al., 2022). Porém, cumprir as diretrizes requer um “contexto favorável” e um comprometimento dos atores sociais para fazer valer a discricionariedade da política no fomento aos sistemas alimentares saudáveis, sustentáveis e inclusivos, o que não está presente em todas as entidades executoras (Figura 1) (Chaves et al., 2020, p. 485). Há concordância entre os atores sociais sobre a importância das medidas, mas falta “entendimento sobre o assunto” para que as aquisições de alimentos sustentáveis de fato ocorram e se construa coletivamente este “contexto favorável” (Marques & Triches, 2022).

Figura 1
A atuação do poder público. Fonte: Elaboração própria.

O melhor entendimento sobre como se dá o “contexto favorável” pode ser observado a partir das etapas do sistema alimentar, observados nas subseções seguintes.

4.2. Quem produz? Os agricultores familiares enquanto público-alvo e a compra local enquanto estratégia socioeconômica e de sustentabilidade

Os fornecedores do PAA e do PNAE podem participar do programa individualmente ou como membros de cooperativas ou associações. No caso do PAA, a aquisição dos agricultores individuais é realizada a partir de Termo de Adesão entre o MDS e o estado/município/DF, enquanto que na compra de cooperativas ou associações o contrato é feito pela Conab diretamente com a organização de agricultores. Dentre as modalidades do PAA, o PAA-CDS se destaca tanto pela quantidade de recursos disponibilizados pelo governo federal, que propicia maior abrangência do programa, quanto por uma “implementação que prioriza as organizações de pequeno porte, com enfoque nos agricultores mais vulneráveis e atuar nacionalmente”, sendo promovida por um grupo gestor que busca adaptar o programa em função dos agricultores em vulnerabilidade socioeconômica como público-alvo (Brasil, 2014, p. 41). No caso do PNAE, a compra é realizada por meio de entidades executoras que celebram contratos diretamente com agricultores individuais, cooperativas ou associações.

Os dois programas priorizam a compra de agricultores familiares conectados à produção saudável, inclusiva e sustentável. O regime jurídico das compras públicas induziu uma mudança de qualidade nos processos de produção e consumo no âmbito da política, no sentido de redirecionar os recursos públicos para o fortalecimento das cadeias curtas de abastecimento de alimentos fundamentadas em princípios de sustentabilidade (Souza & Fornazier, 2022). A compra é realizada prioritariamente por meio de circuitos curtos de produção e comercialização associados às boas práticas agrícolas e sociobiodiversidade regional. A priorização é pela seleção de agricultores familiares socioeconomicamente vulneráveis, povos indígenas, quilombolas e tradicionais, assentados e, mais recentemente, mulheres. A promoção da igualdade de gênero no rural é mais recente, tendo sido contemplada pelo PAA em 2011 e pelo PNAE em 2023¹⁵. Este desenho da política responde aos anseios do grupo heterogêneo contemplado na Lei da Agricultura Familiar na consolidação da associação entre agricultura familiar e sustentabilidade e da concomitante promoção de formas de produção sustentáveis (Bocchi et al., 2019, p. 2).

O desdobramento de tais compras é a inclusão produtiva, geração de renda e de dinamização das economias locais (Marques & Ponzilacqua, 2022; Borsatto et al., 2020, 2021; Maluf, 2009) com “incentivo econômico para que os pequenos agricultores iniciem uma transição agroecológica ao criar um mercado diferenciado por preço que, de outra forma, não existe no contexto regional” (Guerra et al., 2017), e incentivo para a aquisição de gêneros alimentícios diversificados (Pereira & Dal Soglio, 2020), alinhados com uma alimentação saudável (Bocchi et al., 2019, p. 2). O PAA se mostrou capaz de ampliar a diversidade dos produtos ofertados pela agricultura familiar ao longo da trajetória de forma mais contundente (Sambuichi et al., 2022) em relação ao PNAE (Paula et al., 2023). A maior flexibilidade do PAA, em especial do PAA-CDS, ao se adaptar à oferta dos agricultores, pode explicar a diferença entre os programas.

Apesar dos programas de compras públicas terem características comuns, a sua operacionalização apresenta algumas particularidades regionais quanto aos desdobramentos. Investigações concentradas no sul, sudeste e centro-oeste do país identificam que apesar das políticas serem capazes de estimular uma produção alinhada às práticas conservacionistas (Borsatto et al., 2021), as compras não estão sendo suficientes para dar suporte à transição para sistemas sustentáveis, orgânicos e agroecológicos. A criação de uma demanda adicional se mostra insuficiente para atrair os produtores orgânicos já certificados - que acessam mercados mais vantajosos, com melhores preços, compra garantida e menor burocracia - e para fomentar a transição agroecológica com o aumento do número de produtores, visto que não está associada a políticas complementares como assistência técnica e de crédito, que são fatores inter-relacionados (Borsatto et al., 2020). Estimular uma transição de modelo de produção não é uma tarefa fácil. Ao longo do processo os alimentos concorrem com produtos convencionais, fatores que dificultam a transição, tendo em vista que a produção sustentável é mais onerosa. Agricultores familiares destacam o desinteresse do poder público em oferecer incentivos suficientes para encorajar os agricultores a assumirem os riscos de tornar seus sistemas de produção sustentáveis (Triches et al., 2016; Borsatto et al., 2020; Maluf, 2009). Os agricultores familiares demonstram interesse na transição agroecológica, mas por si só não são capazes de fazer essa transição, sendo necessário o apoio governamental (Scheuer et al., 2017). Além da produção agroecológica e orgânica, a restrita aquisição de alimentos da sociobiodiversidade foi destacada como o desafio a ser transposto. Apesar do avanço na aquisição de itens in natura, não se observa presença relevante de itens da sociobiodiversidade nas compras dos programas (Rockett et al., 2019). Este resultado pode ser parcialmente explicado pela limitação das ofertas desses itens nas regiões. Outro fator relevante é a lista de itens reconhecidos como da sociobiodiversidade, pelas compras públicas, dispor de pouco mais de 80 itens de origem vegetal e não contemplar nenhum alimento de origem animal (Brasil, 2022).

No nordeste e norte os desafios se assemelham quanto à aquisição de orgânicos e/ou agroecológicos, apontados como uma das principais fragilidades no acesso às compras públicas (Silva et al., 2022), ao mesmo tempo que se enfatiza que as compras públicas atuam enquanto um suporte aos que produzem alimentos orgânicos e apresentam potencial para promover a transição agroecológica (Resque et al., 2019). Ainda que este ponto mereça ser melhor discutido, aponta-se que as regiões que mais se beneficiaram da política são aquelas em que as mudanças climáticas apresentam impacto notável na produtividade agrícola. O nordeste, em especial, dispõe de território cujos agricultores têm tido cada vez mais dificuldade em conseguir produzir o suficiente para efetuar as entregas para as compras públicas (Mesquita & Milhorance, 2019).

4.3. Quem atua na agroindústria? O processamento

Alguns estudos indicam que a principal razão da não-homologação dos contratos de venda da agricultura familiar é em função do não-cumprimento dos requisitos sanitários (Souza et al., 2023, da Silva et al., 2022). A dificuldade de se manter dentro dos padrões de qualidade higiênico-sanitários exigidos pelos programas, medidas de controle e de aperfeiçoamento do processo produtivo e embalagem onera a produção e chega a inviabilizar o acesso de parte dos agricultores às políticas públicas. Contornar essas fragilidades exige participação ativa dos atores sociais e disseminação de informação para torná-la mais acessível, de forma a facilitar a comunicação com órgãos e profissionais que possam orientar o processo (Silva et al., 2022; Triches & Schneider, 2010).

Dentre os avanços que se destacam está a adoção de serviços de inspeção municipal (SIM). O SIM oferece o acesso à certificação da qualidade sanitária aos produtos locais e regionais (Prezotto, 2013) e abrange parcela maior de pequenos produtores locais (Turpin, 2009, p. 35), tornando-os aptos a venderem no mercado formal. Além de simplificar o processo de certificação a partir do SIM, um fator de apoio adicional é a disponibilidade de equipamentos para o processamento destes alimentos (Weis et al., 2005, p. 72).

Adicionalmente, a preferência por alimentos in natura, que advém da pré-concepção, por parte da gestão, de que são estes os itens disponíveis para a oferta (Souza et al., 2023; Ferigollo et al., 2017, p. 7; Triches & Schneider, 2010), faz com que as compras de agricultura familiar não demandem ou demandem poucos alimentos com algum grau de processamento (Anjos et al., 2022, p. 5). Não há, portanto, estímulo à ampliação da oferta de itens para além do in natura, como carnes e laticínios que implicam necessidade de estruturas produtivas adequadas à normativa sanitária e que apresentam potencial de ampliação da renda dos agricultores e dos efeitos econômicos das compras públicas.

4.4. Quem entrega os alimentos? A logística

A aproximação entre as relações de produção e consumo a partir dos mercados locais apresenta potencial de redução dos custos de transporte e de ampliação da qualidade, confiabilidade e maior identificação com hábitos de consumo localmente diferenciados. O encurtamento da distância entre comprador e vendedor evidencia o potencial de redução das emissões de gases de efeito estufa proveniente dos programas de compras públicas (Carvalho et al., 2019), sendo uma estratégia mais sustentável do ponto de vista ambiental (Sambuichi et al., 2014).

No entanto, este potencial pode não ser atingido em função da configuração da aquisição de alimentos. As compras locais, quando apresentam necessidade de entregas semanais ou quinzenais de produtos, fazem com que a distância total percorrida pelos agricultores ao longo do período de vigência do contrato seja longa, em função do número de viagens, mesmo quando as propriedades rurais e a entidade consumidora estão relativamente próximas. Foi observado “elevado custo de deslocamento devido à grande distância entre os produtores e as escolas, e a necessidade de entrega semanal ou quinzenal dos produtos” (Assis et al., 2019, p. 586).

No que se refere às estratégias de redução do custo logístico, prefeituras têm feito uso de recursos federais ou próprios para aquisição de veículos para transporte dos alimentos ponto a ponto (em cada escola) (Turpin, 2009) e de infraestrutura de armazenagem para centralização do recebimento dos alimentos com o intuito de repassar à entidade executora a função de levar os alimentos às unidades em que são servidas refeições (Baccarin et al., 2017, p. 108). No caso do PAA, muitos municípios concentram as entregas dos alimentos em centrais de recebimento. Há relatos do estabelecimento de um dia na semana para essa dinâmica e da prefeitura ficar responsável pelo tranporte, em auxílio aos agricultores e das entidades recebedoras (Perin et al., 2021). A infraestrutura logística proveniente da articulação em torno das compras públicas pode ser utilizada em benefício da população e dos agricultores familiares no apoio aos demais mercados.

4.5. Quem consome?

O consumo de alimentos saudáveis e sustentáveis na América Latina e Caribe apresenta o maior custo médio dentre as regiões do mundo. Em 2022 esta alimentação era inacessível para um terço da população, a mesma proporção da população da região que sofre com obesidade e sobrepeso (Food and Agriculture Organization, 2024). O cenário aumenta a relevância de políticas de compras de alimentos cuja oferta de alimentos saudáveis e sustentáveis da agricultura tem como desdobramento a promoção da SAN aos beneficiários consumidores e aos fornecedores agricultores familiares, por meio da melhora no autoconsumo (Marques & Ponzilacqua, 2022) e através da oferta de alimentos saudáveis da agricultura familiar (Soares et al., 2018). Aos agricultores familiares é atribuído papel central na oferta de uma dieta acessível, diversificada e mais adequada em termos nutricionais (Taquette & Minayo, 2015). Ambos programas adotam preceitos de um consumo saudável e sustentável refletindo a preferência por alimentos frescos e produzidos de forma sustentável, o que inclui agroecológicos e orgânicos, e a compra local e/ou direta de alimentos do produtor, preferência por alimentos regionais, sazonais e da sociobiodiversidade (Martinelli & Cavalli, 2019; Sambuichi et al., 2014; Santos et al., 2014; Soares et al., 2018). Cabe ao controle social acompanhar se a percepção de aumento de qualidade do alimento da agricultura familiar acontece em todo o território, gera efeitos positivos para todos os beneficiários e quais as estratégias para ampliar a qualidade do alimento ao longo do tempo. No entanto, cabe destacar que tais políticas, apesar dos bons resultados, têm limitado alcance. A ampliação dos benefícios passa pela maior capacidade das políticas em demandar produtos e ofertar alimentos para a população vulnerável.

5. Discussão

As etapas do sistema alimentar que permeiam as compras públicas de alimentos da agricultura familiar se conectam a partir de contexto favorável que contém um forte laço de diálogo entre os atores e habilidades transversais em torno de arranjos institucionais (Gregolin et al., 2016; Retiere & Darly, 2023)¹⁶. Isso não significa ausência de gargalos, já que gestores locais podem não desenhar a articulação intersetorial necessária, fazendo com que o “revés” da discricionariedade na operacionalização apresente-se como uma fragilidade dos programas (Silva et al., 2022). As compras públicas, isoladamente, sem redes externas de apoio, não são capazes de conduzir os agricultores familiares à transição para modelos de produção sustentáveis (Borsatto et al., 2020) com um tecido social centrado na localidade. No Quadro 2 extraímos dos resultados os elementos que se mostraram capazes de tornar realidade o potencial dos programas de construção de sistemas alimentares saudáveis, sustentáveis e inclusivos.

Propostas: o que cada agente do sistema alimentar pode fazer para transformar as compras públicas em uma política de construção de sistemas alimentares saudáveis, sustentáveis e inclusivos?

A implementação efetiva das políticas de compras públicas da agricultura familiar no Brasil apresenta desafios que devem ser enfrentados pelos diferentes agentes envolvidos. O poder público, federal e as entidades executoras das políticas devem apresentar soluções para a complexidade operacional e custos associados à gestão das compras. A dificuldade de conformidade com a legislação e a falta de incentivos adequados aos agricultores familiares, especialmente os que operam sob sistemas sustentáveis de produção, requerem atuação das diferentes instâncias (Quadro 3). O governo federal pode cumprir o papel de adaptar a normativa conforme as especificidades regionais se apresentam, bem como as entidades executoras podem recorrer à discricionariedade para elaborar tabelas de preço que considerem a sazonalidade e demais fatores que impactam a viabilidade econômica dos fornecedores locais.

6. Considerações finais

Os programas de compras públicas de alimentos da agricultura familiar brasileiros possuem em suas diretrizes elementos que fomentam a construção de sistemas alimentares saudáveis, sustentáveis e inclusivos com potencial para promover mudanças no sistema alimentar. Esse trabalho buscou evidenciar que o processo das políticas, desde a formulação de diretrizes até a implementação a partir de dimensões de sustentabilidade, perpassando as diferentes etapas do sistema alimentar, apresenta desafios importantes para transformar esse potencial em realidade. Experiências locais conseguiram transpor tais desafios, mas a limitação orçamentária junto a arranjos institucionais frágeis tornaram a operacionalização descontínua e restrita a parte dos territórios, sem eficácia abrangente em todo o território nacional.

Na perspectiva da produção, as diretrizes em grande medida constituem-se de elementos formais presentes em regulamentações, mas com pouca aplicação real na implementação do programa. A norma prevê instrumentos como a priorização de alimentos agroecológicos, orgânicos e sociobiodiversos, da priorização de grupos de agricultores em vulnerabilidade socioeconômica, e permite o acréscimo de até 30% no preço dos itens orgânicos. No entanto, os avanços são restritos ao aspecto socioeconômico e, mesmo nesta dimensão, têm alcance limitado. Ampliar a capacidade de promover renda e avançar no sentido da transição para sistemas de produção saudáveis e sustentáveis, contemplando aqui o consumo, implica não apenas a ampliação do volume de recursos, mas também conexão dos programas a políticas complementares, dentro de uma lógica também sistêmica em termos de políticas públicas. Os programas requerem maior disponibilidade de recursos tanto para a compra de alimentos quanto para a ampliação de recursos humanos que apoiam a gestão do programa e atuam na assistência técnica aos agricultores para ampliar seu potencial transformador. Desta forma, seria possível consolidar este canal de comercialização como uma opção segura para os agricultores.

Na perspectiva do processamento, na agroindústria a maior eficácia dos programas passa pela articulação interinstitucional a fim de levar aos agricultores apoio para o cumprimento da legislação sanitária, principalmente no que diz respeito aos itens processados, possibilitando a inserção de itens de origem animal. No âmbito da logística tem sido um desafio aos agricultores incoporarem os custos em relação ao tempo e distância dos deslocamentos entre local de produção e de consumo.

A participação efetiva da assistência técnica é fundamental aos agricultores desde a produção até o consumo, pois fornece um apoio importante em etapas como a melhoria da produção, facilitação da comercialização, regulação sanitária, transição agroecológica ou certificação daqueles que produzem alimentos orgânicos. Sabe-se que a política nacional de assistência técnica e extensão rural enfrenta inúmeros desafios, com falta de recursos e baixo quantitativo de profissionais. Desta forma, sugere-se que o PAA e PNAE incluam em sua equipe local esses profissionais para atuarem acompanhando os agricultores participantes dos programas de forma mais efetiva.

O avanço hoje das compras públicas de alimentos pode significar fortalecer sua integração interministerial e reforçar seu caráter de políticas concomitantes de desenvolvimento rural e SAN. As compras públicas de alimentos da agricultura familiar têm potencial de alterar a atual trajetória de mudança de hábitos alimentares, e proporcionar ao dia a dia da população uma alimentação diversificada e saudável.

Agradecimentos

À Cátedra Itinerante “Inclusão Produtiva no Brasil Rural e Interiorano” do Núcleo Cebrap Sustentabilidade pelo apoio financeiro.

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